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“社会资本参与+专业化运营”:被PPP模式改变的文化、旅游项目

PPP(Public—Private Partnership),又称PPP模式,即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府合作,参与公共基础设施的建设。自2014年起,这种模式在有关部门的推动下,在我国逐步铺开。目前,PPP项目模式主要涉及能源、交通运输等19个一级行业,其中文化、旅游均作为一级行业位列其中,并分别涵盖文化场馆、文化旅游、文物保护,以及古城保护、旅游配套设施等数个二级行业。


PPP模式之所以能够得以推广,除了撬动社会资金参与公共基础设施建设之外,还在于能够以竞争性的方式引入更为专业的项目运营方,从而在改变财政资金投入方式的同时,为公共基础设施项目的运营带来创新式的改变。这一点,在文化、旅游领域的PPP项目中均有所体现。

案例一

文化PPP:引入社会资本提升公共文化服务质量

唐山大剧院坐落于河北省唐山市文化广场东北侧,总投资约12亿元,总建筑面积6.8万平方米,主要包括1500座剧场,800座音乐厅及500座实验剧场,是2016年唐山世界园艺博览会重点配套项目文化广场的重要组成部分,也是唐山市首家现代化大型文化演出场馆。唐山大剧院项目采用PPP模式运作,属于文化一级行业、文化场馆二级行业,唐山市文化广播电视新闻局作为实施机构,引入北京保利剧院管理有限公司作为中标方参与大剧院的运营。

引入专业社会资本方参与运营的结果是提升了唐山大剧院提供公共文化服务的质量。据介绍,该项目自2016年运营以来,已完成各类演出419场,观演人数16.6万人次,平均上座率66.4%,累计票房收入1230万元,运营期内政府累计减少财政支出6000余万元,社会资本方则获得了5%的税后利润率。

该项目的社会资本方除为唐山大剧院带来众多国内外高端演出剧目外,特别注重落实《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》“推广运用政府和社会资本合作等模式,促进公共文化服务提供主体和提供方式多元化”的要求,积极发挥唐山大剧院作为当地主要公共文化场馆的公共文化服务职能。公益演出票价不高于100元、场次不少于12次等规定,保证了大剧院在保障公共文化权益方面的作为。同时,积极开展面向儿童和青少年、地震致残的唐山健康村村民等多类公益性演出和艺术普及教育活动,充分显示PPP模式可以为政府与企业搭建综合性惠民服务平台,提高文化基础设施的项目运营水平和公共文化服务效能,实现双赢。

案例二

旅游PPP:政府顶层规划+社会资本专业运营=整体文旅成果输出

近年来,四川省绵竹市深入贯彻习近平总书记关于“三农”工作重要论述精神,全力实施乡村振兴战略,为此,当地提出了“特色小镇+农业园区+合作社”的发展思路,确定了绵竹“863”计划,依托绵竹“古蜀翘楚,益州重镇”的丰富历史文化和自然生态资源,从整体规划着手,引入社会资本运营,推进整体文化旅游建设。在此基础上,2017年底,绵竹市提出以全域旅游发展推动乡村振兴战略,授权绵竹市文化体育广播电视和旅游局作为实施机构发起绵竹市全域旅游一期PPP项目。

该项目建设范围涵盖绵竹市境内多个乡村旅游片区,包括天池片区、九龙山—麓棠山片区、汉旺—清平片区、年文化小镇片区等,从地理位置分布来看遍及绵竹市。因此,该项目的成功离不开政府的顶层规划和通过PPP模式引入的专业资本运营。

从顶层规划角度来看,由于这个项目体量较大,绵竹市专门为此建立“党政统筹,综合协调”的组织体系,成立以书记、市长为组长的工作领导小组,以全域旅游规划建设会战指挥部工作机制来贯彻落实,建立全域旅游工作联席会议制度,将国家级全域旅游示范区创建纳入目标考核,并逐年加大权重。

此外,为夯实发展基础,还加强了政策保障:一是出台《关于进一步加快文化旅游产业发展的意见》《绵竹市服务业发展奖励补助资金管理办法(试行)》《绵竹旅游智库成立工作方案》等政策举措,从财税、用地、投融资、产业融合、项目推进、人才引进等方面全面助推项目实施;二是聘请专家编制《四川省绵竹市全域旅游发展总体规划》及7个子规划,形成了“一心、一园、三带、六组团”的整体空间布局;三是统筹推进全域旅游、国土空间、生态环保、交通体系等各项规划,实现“多规合一”。

该项目一期采取PPP的方式运作,以上建设成果的取得离不开PPP模式发挥的巨大作用。该项目属于首次在推进整体旅游建设方面采取政府与社会资本合作(PPP)模式,建设内容则包括了各片区的公共基础设施配套、历史文化街区提升及改造等。项目采用公开招标的方式,引入多家社会资本方联合中标,最终由政府指定出资机构与社会资本方按照1:9的比例共同出资,成立专门的项目公司进行融资、建设、运营等。由于采取了顶层规划、PPP模式启动的建设方式,从整体来看,该项目已经吸引投资达19.08亿元。

从建设亮点来看,推出了深度融合的农文旅体,成功推出了以“画境绵竹”为公共品牌的系列乡村旅游综合体,实现乡村旅游的业态、文态、生态有机融合发展,打造集大众性、趣味性和运动性为一体的新型乡村旅游消费模式。其中,以发展年画产业助推乡村振兴、以传承优秀德孝文化带动乡风文明,创造了“农忙扛锄头,农闲握笔头”的生产组织方式,构建了“五干一分”的产业链发展模式;启动了以年俗、年趣、年味文化为核心吸引物的绵竹年文化旅游度假区建设,成为贯彻落实习近平总书记关于“推动优秀传统文化创造性转化、创新性发展”指示精神的生动实践。与此同时,还依托良好的生态资源,探索出一条引导传统采矿区向现代旅游服务业转型的发展之路,打造了金色清平国家4A级景区,提出了“矿区变景区、矿车变火车、矿工变老板”的“三变”思路,解决了6000余人的就业问题。此外,项目的实施还推动了农业产业与农村电商、旅游、创意文化等的深度融合。特别是由于项目实施加强了基础配套工程的建设,提升了招商引资能力,增强了地方招商引资能力,截至目前,已累计签署旅游类招商引资协议总投资约40亿元。

专家点评:

北京大岳咨询有限公司总经理金永祥:

PPP模式在文化和旅游行业的作用远大于市政交通等行业。过去几年,我国的很多城市建设了大剧院、体育场馆、图书馆等文化设施,投资虽大但效果有限,有些甚至成为地方政府的财政负担。旅游设施也是如此,许多所谓的景点虽然建设一些旅游设施,但是很难吸引游人。其主要原因在于,文化和旅游设施不同于提升市民生活品质的基础设施,如住房和市政道路等。很多市区县由于文化和旅游人才欠缺、资金不足等很难满足市民及行业发展需求。引入PPP模式的优点是,地方政府在其人才和资金不足的情况下可以在全国甚至世界范围内选择高水平的专业团队来发展当地的文化产业和旅游业,地方政府和社会资本实现双赢——社会资本可以获得发展机会、赚取利润,地方政府可以快速引入高素质专业人才,借助外力提高当地居民的文化生活水平,同时增加就业,改善营商环境。

为实现双赢,需要注意以下几点:第一,社会资本方必须是专业的运营团队或者由专业团队牵头的联合体;第二,选择社会资本不能走过场,既要保证有竞争,又要吸引多数行业重要参与者的参加,更要明确政社双方的责权;第三,在实施阶段,政府要履约,并提供必要的支持,尤其是要做好监管。

中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任、研究员王泽彩:

“立足新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局”,在文化和旅游行业引入PPP模式的比较优势表现在,充分发挥市场配置资源的决定性作用,创新基础设施或基本公共服务(产品)多元供给方式。政府与社会资本合作就是借助社会资本并给予其一定期限的回报率,本着“风险共担,盈利共享”契约精神,完成基础设施或基本公共服务(产品)有效供给,政府不再“包打一切”。如影院剧院、送戏下乡、乡村振兴、历史名镇、全域旅游等领域PPP发展潜力巨大,但必须抓住财政可持续和绩效管理“两个牛鼻子”,促进政策引导和资金协同,加快PPP与ABS(以项目所属的资产为支撑的证券化)、REITs(房地产信托投资基金)、EPC(工程总承包模式的一种)融合推动,重塑新公共服务多渠道提供方式,满足人民群众多层次和多样化需求。

以案例一为例,其可借鉴经验为:

一是政府采购选择知名度高的社会资本合作方。唐山大剧院项目严格执行财政部“政府采购选择社会资本合作机构”规定,放弃“河北梆子”等本土资本方,主要考虑保利集团立足北京、面向全国,以现代企业制度和先进质量管理标准,更多参与国内大中城市剧院经营管理的比较优势。定位高、起点高,则成功预期高。

二是高质量提供ABC公共产品或公共服务。通过委托运营运作方式,除了保利集团精心组织的ABC类国际、国家和北京高端演出剧目外,还注重组织金鸡百花电影节等多种艺术水准高、剧目种类丰富的高雅艺术。可以看出,坚持供给侧结构性改革,创造高质量公共产品、提供公共服务,成为唱响PPP模式的“主旋律”。

三是政治效益、社会效益和经济效益同频共振。唐山大剧院注重政治效益,积极落实国家推广运用政府和社会资本合作等模式,促进公共文化服务提供主体和提供方式多元化;注重社会效益,公益演出票价限高、场次限定,面向基层弱势群体等;注重经济效益,实现文旅消费与惠民双赢、文旅普及与提升的双赢、政府与企业双赢。

案例二中可借鉴的经验,突出表现在“全域”示范模式:

首先,全域健全组织体系。绵竹市全域旅游一期PPP项目,通过建立党政统筹、综合协调的组织体系,创建国家全域旅游示范区工作领导小组,以全域旅游规划建设会战指挥部工作机制来贯彻落实,建立全域旅游工作联席会议制度,将国家级全域旅游示范区创建纳入目标考核。

其次,全域系统政策设计。通过高水平构建政策保障,夯实项目发展基础。出台财税、用地、投融资、产业融合、项目推进、人才引进等一系列规模性政策举措,科学编制全域旅游规划,统筹推进全域旅游、国土空间、生态环保、交通体系等子规划,全面助推全域旅游发展。

再者,全域运营要素整合。通过创新投资模式,率先在全域旅游示范区实施PPP项目,补全域旅游公共服务设施短板。通过打通农业产业与农村电商、旅游、创意文化等新链条,实现要素融合发展。通过推动旅游产业发展,增强基础设施承载力,营造宽松营商环境,提升招商引资能力。

中国城市规划设计研究院教授级高级城市规划师周建明:

PPP模式,即政府和社会资本合作,适合既有公共产品属性又有市场赢利需求的行业领域。开始于公共基础设施建设,也适用于文旅行业发展。

2001年以来,我国文化和旅游消费需求持续稳定增长。国内旅游人数年均增长率达12%,2019年达60.1亿人次;2019年我国文化产业增加值为4.43万亿元,文化消费综合指数持续增长。因文旅行业的属性和较大的投资风险,PPP模式具有较大的优势和潜力。

北京市惠诚律师所执行主任薛起堂:

当前,广大人民群众的精神需求愈来愈旺盛,大众在文化、体育、旅游等领域的消费需求增加,全国各地需要建设大量的文旅类项目才能满足人民日益增长的美好生活需求,而政府和社会资本合作模式较适合文旅类项目的建设和运营。

一是社会资本方较擅长文旅类项目的运营,政府部门则重在管理。文旅类项目的重点是运营,需要专业的运营团队,无论是体育馆、大剧院、全域旅游项目等,只有把项目运营好才能有收益,才能更好的为人们提供服务。如唐山大剧院项目,在采用PPP模式前处于亏损状态,后通过引进专业的运营公司北京保利剧院管理有限公司进行运营后,项目开始扭亏为盈。

二是文旅类PPP项目具有提升基础设施建设、带动经济增长、促进就业等诸多优势。以全域旅游为例,文旅类PPP项目在对景区进行建设的同时,为方便游客需要对区域内的基础设施进行建设及修复,如道路建设、环境治理等。通过旅游项目的宣传带来消费人群、吸引企业投资,不仅促进当地就业、带动经济增长,还能实现乡村振兴等。如绵竹市全域旅游一期PPP项目等就发挥了上述示范作用。

三是文旅类PPP项目仍需要注意一些问题。首先,在政府采购社会资本时要注重企业的运营能力,如前所述,文旅类项目的关键在于运营;其次,对社会资本的采购要允许组成联合体,因为文旅类PPP项目内容复杂、投资过大,需要社会资本具备多方面的能力,单一的社会资本方无法完成;最后,文旅类PPP项目一定要约定社会资本提供一定的公益服务,文旅项目的目的是服务于广大人民群众,不能只追求运营收入而忽略公益特点。


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